Nowe zasady badania rażąco niskiej ceny i wyższe wpisy do KIO. Co zmieni nowelizacja PZP?
Koniec automatyzmu przy rażąco niskiej cenie, wyższe koszty odwołań i większa cyfryzacja postępowań przed KIO. To najważniejsze elementy projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (UD 409). Projekt jest po konsultacjach publicznych i konferencji uzgodnieniowej, a jego przyjęcie przez Radę Ministrów planowane jest na III kwartał 2026 r.
Celem reformy jest ograniczenie formalizmu, ujednolicenie praktyki i odciążenie Krajowej Izby Odwoławczej. Dla uczestników rynku oznacza to jednak również większą odpowiedzialność zamawiających i wyższy próg wejścia w spór przed KIO.
Rażąco niska cena: koniec progu 30%
Projekt zakłada uchylenie przepisu, który obecnie wiąże obowiązek wezwania do wyjaśnień z 30-procentową różnicą między ceną oferty a wartością zamówienia lub średnią cen pozostałych ofert. Po zmianach sam wynik kalkulacji nie będzie już automatycznie uruchamiał procedury.
Zamawiający będzie musiał samodzielnie ocenić, czy cena budzi wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonania zamówienia. Rozwiązanie ma ograniczyć formalizm i zbliżyć polskie przepisy do dyrektywy 2014/24/UE, która nie przewiduje sztywnego progu procentowego. Jednocześnie może prowadzić do większej rozbieżności praktyki i sporów o to, czy zamawiający powinien był wezwać wykonawcę do wyjaśnień.
Zmieni się również ciężar dowodu. Wykonawca kwestionujący ofertę konkurenta będzie musiał wykazać, że zawiera ona rażąco niską cenę. Sama różnica między ofertami może więc nie wystarczyć. Szczególne zasady mają obowiązywać w sytuacji, gdy informacje dotyczące kalkulacji ceny zostały skutecznie zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.
W toku prac nad projektem przywrócono natomiast możliwość badania istotnych części składowych ceny. Zamawiający będzie mógł zatem oceniać nie tylko cenę całkowitą, ale również kluczowe elementy kalkulacji. Ma to ograniczać ryzyko manipulowania strukturą ceny i tzw. inżynierii cenowej.
Wyższe wpisy do KIO
Drugą istotną zmianą jest podwyższenie opłat za odwołania. Obecnie maksymalny wpis wynosi 20 tys. zł dla robót budowlanych i 15 tys. zł dla dostaw i usług powyżej progów unijnych. Pierwotny projekt zakładał podniesienie maksymalnej stawki aż do 150 tys. zł.
Po konsultacjach propozycję złagodzono. Maksymalny wpis ma wynieść 100 tys. zł, a najwyższa stawka dla robót budowlanych będzie dotyczyć postępowań o wartości co najmniej 50 mln euro. Dla zamówień powyżej progów unijnych udzielanych bez ogłoszenia przewidziano stałe wpisy: 30 tys. zł dla robót budowlanych i 24 tys. zł dla dostaw i usług.
Zmniejszyć ma się również koszt skargi na orzeczenie KIO. Opłata będzie wynosić dwukrotność wpisu, nie więcej jednak niż 100 tys. zł. Wyższe opłaty mają ograniczyć liczbę odwołań i odciążyć Izbę, ale jednocześnie zwiększają ryzyko ekonomiczne związane ze sporem – szczególnie dla wykonawców z sektora MŚP.
Większa przewidywalność prawa? Nowe kompetencje UZP i KIO
Projekt przewiduje również mechanizmy mające ograniczyć rozbieżności w interpretacji przepisów. Prezes UZP będzie mógł wydawać objaśnienia prawne oraz praktyczne wytyczne, np. dotyczące dokumentu JEDZ. Zamawiający stosujący się do objaśnień mają być chronieni przed negatywnymi konsekwencjami w toku kontroli.
Rozwiązanie jest wzorowane na objaśnieniach znanych z Ordynacji podatkowej i Prawa przedsiębiorców. W porównaniu z tymi systemami ochrona w PZP będzie jednak węższa. Projekt nie przewiduje też indywidualnych interpretacji ani analogicznego mechanizmu ochronnego dla wykonawców, a wytyczne Prezesa UZP mają mieć przede wszystkim charakter instrukcyjny.
Z kolei Zgromadzenie Ogólne KIO będzie mogło podejmować uchwały rozstrzygające rozbieżności w orzecznictwie. Członkowie Izby będą mieli się nimi kierować, a ewentualne odstąpienie od przyjętej wykładni będzie wymagało uzasadnienia.
KIO w pełni elektronicznie
Projekt zakłada dalszą elektronizację postępowań odwoławczych. Strony będą wskazywać jeden adres do doręczeń elektronicznych (ADE) oraz jeden adres e-mail, które staną się podstawowymi kanałami komunikacji z KIO. E-mail ma służyć przede wszystkim komunikacji organizacyjnej, natomiast pisma procesowe i orzeczenia będą doręczane na adres ADE.
Standardem mają stać się również rozprawy i posiedzenia zdalne. Ma to ułatwić organizację postępowań i skrócić czas oczekiwania na terminy, ale wymaga od stron większej dyscypliny w zakresie obsługi elektronicznej korespondencji.
Co reforma oznacza dla wykonawców?
Najbardziej odczuwalną zmianą będą wyższe koszty odwołań do KIO. Wpis może sięgnąć nawet 100 tys. zł, co zwiększy ryzyko ekonomiczne sporu i może szczególnie utrudnić dochodzenie praw mniejszym wykonawcom. Decyzja o wniesieniu odwołania będzie więc wymagała dokładniejszej oceny szans procesowych i opłacalności sporu. Istotną zmianą będzie też trudniejsze kwestionowanie rażąco niskiej ceny. Większego znaczenia nabiorą więc wiedza o rynku oraz dokumentacja potwierdzająca własne kalkulacje.
Na plus należy ocenić elektronizację postępowań przed KIO. Zdalne rozprawy i elektroniczne doręczenia ograniczą czas i koszty udziału w postępowaniu, co szczególnie ułatwi dostęp do ochrony prawnej podmiotom spoza Warszawy. Cyfryzacja może więc zmniejszyć barierę geograficzną w sporach przed KIO.