Unijny Public Procurement Act. Rewolucja w zamówieniach publicznych czy projekt bez szans na wejście w życie?

Gdyby projekt został przyjęty w obecnym kształcie, zmiana byłaby fundamentalna. Trzeba jednak pamiętać, że procedura legislacyjna dopiero się rozpoczyna. Dlatego dziś równie ważne jak pytanie o zakres proponowanych zmian jest pytanie, czy państwa członkowskie i Parlament Europejski zgodzą się na tak daleko idącą przebudowę systemu.

Jeden europejski akt zamiast trzech dyrektyw

Przez lata europejskie zamówienia publiczne funkcjonowały przede wszystkim w modelu opartym na dyrektywach. Unia wyznaczała wspólne ramy, a państwa członkowskie wdrażały je do swoich porządków prawnych. W efekcie przedsiębiorca działający na kilku rynkach europejskich musiał uwzględniać nie tylko przepisy unijne, lecz także różnice wynikające z krajowych regulacji.

Komisja chce ten model istotnie zmienić. Zamiast kolejnej generacji dyrektyw proponuje rozporządzenie, a więc akt, który jest wiążący w całości i bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich. Celem jest większa jednolitość europejskiego rynku zamówień publicznych i ograniczenie różnic wynikających z krajowego wdrażania prawa unijnego. Sam wybór rozporządzenia będzie jednak jednym z najważniejszych tematów dalszych negocjacji.

Mniej dokumentów, więcej danych

Jedną z najbardziej widocznych zmian ma być dużo dalej idąca cyfryzacja zamówień publicznych. Komisja nie proponuje wyłącznie dalszego przenoszenia istniejących procedur do internetu. Chodzi o przejście od systemu opartego przede wszystkim na dokumentach do systemu opartego na danych.

Projekt przewiduje rozwój elektronicznego systemu kwalifikowalności wykonawców, który ma pozwalać na bardziej automatyczną weryfikację informacji dotyczących przedsiębiorcy, m.in. podstaw wykluczenia (zaległości podatkowych czy niewypłacalności) czy spełniania warunków udziału.

W praktyce oznacza to rozwinięcie zasady once-only. Wykonawca nie powinien za każdym razem zaczynać od kompletowania tych samych dokumentów. Projekt przewiduje wykorzystanie cyfrowych poświadczeń przedsiębiorstwa (digital business credentials) oraz europejskich portfeli biznesowych (European Business Wallets), które mają umożliwiać bezpieczne przekazywanie danych potrzebnych do udziału w postępowaniu.

Dla wykonawców obecnych na rynkach kilku państw UE mogłaby to być jedna z najbardziej odczuwalnych zmian. Udział w postępowaniu prowadzonym za granicą nie musiałby już oznaczać każdorazowego gromadzenia od nowa tych samych informacji i dokumentów oraz dostosowywania ich do wymogów krajowego systemu prawnego.

Komisja proponuje również rozwój krajowych przestrzeni danych dotyczących zamówień publicznych (National Public Procurement Data Spaces), obejmujących informacje dotyczące całego cyklu życia zamówienia: od jego przygotowania, przez udzielenie, aż po realizację i płatności.

Projekt traktuje infrastrukturę cyfrową zamówień publicznych jako element europejskiego bezpieczeństwa. Dostawcy usług e-procurement mają być ustanowieni w Europejskim Obszarze Gospodarczym i pozostawać pod kontrolą podmiotów ustanowionych w EOG. Przewidziano również wymogi dotyczące lokalizacji danych związanych z europejskim systemem zamówień publicznych.

Cena nadal ważna, ale jakość ma zyskać na znaczeniu

Drugim istotnym kierunkiem zmian jest sposób wyboru oferty. Projekt zakłada, że zamówienia powinny być co do zasady udzielane na podstawie najlepszego stosunku ceny do jakości. Cena pozostanie istotna, ale większą rolę mają odgrywać jakość techniczna, aspekty środowiskowe i społeczne, innowacyjność, bezpieczeństwo czy odporność łańcucha dostaw.

Dla wykonawców może to oznaczać większe znaczenie technologii, jakości personelu, sposobu realizacji zamówienia czy kosztów całego cyklu życia produktu. Dla zamawiających – większą odpowiedzialność za odpowiednie zaprojektowanie kryteriów oceny ofert.

„Buy European” czyli zamówienia jako narzędzie polityki gospodarczej

Jeszcze bardziej strategiczny charakter mają propozycje dotyczące preferowania europejskich produktów, usług i wykonawców.W określonych sytuacjach zamawiający będą mogli ograniczyć udział w postępowaniu do wykonawców unijnych lub wykonawców objętych odpowiednimi zobowiązaniami międzynarodowymi, wymagać określonego udziału produktów, usług lub robót pochodzących z Unii albo uwzględniać europejskie pochodzenie w ocenie ofert.

Projekt przewiduje również możliwość odrzucenia oferty, jeżeli udział produktów, usług lub robót unijnych albo objętych odpowiednimi zobowiązaniami będzie niższy niż 50% wartości oferty pod warunkiem, że zamawiający zdecyduje się zastosować takie rozwiązanie i odpowiednio określi je w dokumentach postępowania.

To ważna zmiana jakościowa. Zamówienia publiczne coraz wyraźniej stają się nie tylko mechanizmem zakupu dóbr i usług, lecz także instrumentem polityki gospodarczej. W tle znajdują się bezpieczeństwo dostaw, odporność łańcuchów dostaw, strategiczne technologie i ograniczanie zależności od państw trzecich.

Nie oznacza to jednak automatycznego zamknięcia europejskiego rynku dla firm spoza UE. Projekt przewiduje rozwiązania zależne m.in. od zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz od konkretnych uwarunkowań danego postępowania.

Rewolucja czy projekt bez szans?

Czy Public Procurement Act rzeczywiście zastąpi obecny system? Na tym etapie nie wiadomo. Projekt jest dopiero początkiem procedury legislacyjnej i będzie musiał przejść przez negocjacje w Parlamencie Europejskim i Radzie. W toku prac jego zakres może zostać istotnie zmieniony.

Najbardziej doniosłą propozycją jest oczywiście odejście od systemu trzech dyrektyw na rzecz jednego rozporządzenia. Oznaczałoby to przynajmniej częściowe ujednolicenie prawa zamówień publicznych w całej Unii. Nie można jednak zakładać, że właśnie taki model zostanie ostatecznie zaakceptowany. Grupa 17 państw członkowskich, wraz z Norwegią, opowiedziała się za pozostawieniem dyrektyw jako podstawowego instrumentu regulacji zamówień publicznych. Wśród państw stojących na czele tej inicjatywy znalazły się Niemcy, Francja i Austria. Argumentacja tych państw koncentrowała się przede wszystkim na potrzebie zachowania odpowiedniej elastyczności przy stosowaniu unijnych zasad w krajowych porządkach prawnych.

Podobnie może być z rozwiązaniami dotyczącymi preferencji europejskich, cyfrowej weryfikacji wykonawców czy wymogów dotyczących infrastruktury danych. Są to propozycje o istotnym znaczeniu gospodarczym i regulacyjnym, dlatego można spodziewać się, że właśnie wokół nich koncentrować się będą dalsze negocjacje.

Kierunek jest już wyraźny

Niezależnie od tego, jaki będzie ostateczny kształt Public Procurement Act, sam projekt jest ważnym sygnałem dotyczącym przyszłości europejskich zamówień publicznych. Komisja chce odejść od modelu, w którym zamówienia są przede wszystkim zbiorem procedur prowadzących do wyboru wykonawcy. Coraz wyraźniej mają one być także cyfrowym, opartym na danych narzędziem realizacji celów gospodarczych i strategicznych Unii.

Dla polskich przedsiębiorców i zamawiających najważniejsze jest obecnie pytanie „które elementy tej reformy przetrwają proces legislacyjny?”. To właśnie od odpowiedzi na to pytanie będzie zależeć, jak bardzo europejski rynek zamówień publicznych zmieni się w najbliższych latach.